粮食安全战略保障国家经济安全
发布时间：2021-04-14
新中国成立以来，党和政府始终将保障粮食安全放在重要战略地位。1996年，国务院发布《中国的粮食问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给，提出了立足国内资源、实现粮食基本自给的方针。
2000年10月，党的十五届五中全会召开，在全会通过的《关于制定“十五”计划的建议》中明确提出，“建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡”。2013年12月召开的中央经济工作会议提出2014年经济工作主要任务，其中“切实保障国家粮食安全”首次跃升为六大任务之首，粮食安全亦首次被提至“国家战略”的高度。2014年1月颁布的《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）第一部分，就是“完善国家粮食安全保障体系”。2015年中央一号文件再次强调，“进一步完善和落实粮食省长负责制。强化对粮食主产省和主产县的政策倾斜，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展”。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称《纲要》）强调“强化国家经济安全保障”，其中包括实施粮食安全战略、实施能源资源安全战略、实施金融安全战略。把粮食安全视为国家安全的重要组成部分，粮食安全的重要性进一步突显。 习近平总书记在2020年中央农村工作会议上强调“要牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧”。《纲要》要求“实施分品种保障策略，完善重要农产品供给保障体系和粮食产购储加销体系，确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足。毫不放松抓好粮食生产，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略”。这一系列要求体现出“牢牢把住粮食安全主动权”的突出特点： 一是要求口粮绝对安全，谷物基本自给，并给出了量的约束性指标，即粮食综合生产能力到2025年每年大于6.5亿吨。这一要求更加强调自给自足，强调口粮的绝对安全建立在谷物基本自给的基础上，在没有进口的情况下，自己生产的谷物也必须能保证口粮的绝对安全。根据农业农村部《2020年种植业工作要点》，国家粮食安全的底线是：三大谷物面积稳定在14亿亩以上、口粮面积稳定在8亿亩以上，大米小麦口粮自给率达100%。而2013年12月中央经济工作会议和2014年中央一号文件的表述是“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”，要求“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”“更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给”，强调粮食安全建立在谷物基本自给和适度进口的基础上。 二是强调“藏粮于地、藏粮于技”，在保证粮食底线安全的基础上，通过耕地保护和技术进步保障粮食安全供给能力，更加注重提高粮食综合生产能力。“藏粮于地”，即要求严守18亿亩耕地红线，建成10.75亿亩集中连片高标准农田，实施黑土地保护工程；“藏粮于技”，即要求加强种质资源保护利用和种子库建设，加强农业良种技术攻关，提高良种自主可控能力。在上述底线要求的基础上，还要保证粮食质量的稳步提高和粮食的多样性，以保障人民丰富多样的需求。另外，还要增加种粮农民收入、提高粮食生产效益。 三是重视粮食整个产业链的安全，打造好粮食产业链，做好“粮头食尾、农头工尾”大文章，从前期的育种、生产环节到收储加工、流通消费等各个环节都给予了高度重视。在育种方面，要求有序推进生物育种产业化应用，培育具有国际竞争力的种业龙头企业；在生产环节，进一步推动机械化和培育新型经营主体，提高种粮效益；在收储方面，强调深化农产品收储制度改革，加快培育多元市场购销主体，改革完善中央储备粮管理体制，提高粮食储备调控能力，健全粮食仓储物流设施，建设一批国家级粮食安全保障战略基地；在流通方面，提出完善现代商贸流通体系，培育一批具有全球竞争力的现代流通企业，培育国际大粮商和农业企业集团，也支持便利店、农贸市场等商贸流通设施改造升级；在加工方面，大力发展粮食精深加工；在消费环节，把节约粮食提高到国家行动的高度。我国目前在粮食消费环节尤其是在餐饮环节的粮食浪费现象相当严重。国家统计局重庆调查总队课题组2015年撰文指出，据估算，在消费环节，全国每年浪费食物总量折合粮食约1000亿斤，这既加剧了供需紧张，还会造成环境污染。 四是建立全方位的粮食安全保障体系，即建立“辅之以利、辅之以义”的保障机制。从政治保障看，强化粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，实行党政同责，这比以前的省长负责制责任更重。从法律保障看，全国人大正在制定粮食安全保障法，以从法律上保障粮食安全战略的贯彻执行。从资金保障看，从四个方面构建新型粮食安全支持体系：一是中央财政资金在WTO规则下进行的传统补贴政策，如黄箱政策、绿箱政策支持；二是土地出让收入用于农业农村的政策，如要求提高土地出让收益用于农业农村的比例，确保到“十四五”时期末用于农业农村比例提高到50%以上；三是地方政府债券，即地方政府可以发行债券用于支持粮食生产能力的提高；四是粮食主销区对主产区的利益补偿。以上举措，就从政治责任、监督考核、法律法规、资金投入等各方面形成了强大的保障体系。 我国粮食总产量已实现十六连增，连续6年超过1.3万亿斤，人均粮食占有量达到470公斤，高于国际公认的400公斤的安全线。粮食种植面积连续8年稳定在17亿亩以上，亩产由2012年的357公斤提高到2019年的381公斤。在当前良好的发展背景下，党和政府前所未有地重视粮食安全，这是围绕立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，筑牢农业农村现代化根基、积极践行人类命运共同体理念的重要体现。 首先，是新发展格局下的必然选择。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是“十四五”时期和未来我国最重要的战略规划。以国内大循环为主体、以扩大内需为重点，必然要求粮食安全建立在国内能够自给自足的基础上，这也是应对国际环境变化的未雨绸缪之策。 其次，是我国到2035年基本实现农业现代化、成为农业强国这一目标的基本要求。农业和农村是我国到2035年基本实现社会主义现代化的相对短板，为此，国家制定了坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴的规划。乡村振兴最重要的是产业振兴，粮食是农业产业中最重要的产业，粮食产业实现自给自足并具有国际竞争力，是我国从农业大国向农业强国转变的重要标志。实现农业现代化，首先就要实现粮食生产现代化，而且粮食主产区应在全国率先实现农业农村现代化。 再次，是中国作为负责任大国的体现。随着中国国力的增强，中国的一举一动都会对世界市场和经济格局产生重大影响。中国强调自给自足基础上的粮食安全战略，是在积极践行人类命运共同体理念，是对世界粮食安全的重要贡献。 2021年中央一号文件和《纲要》均针对粮食安全战略的贯彻实施进行了重要部署。在粮食安全领域进一步补短板、强优势，必须加强以下政策举措。 一是坚持最严格的耕地保护制度。强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，坚持遏制耕地的“非农化”“非粮化”，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。 二是建设国家粮食安全产业带。以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。实施黑土地保护工程，加强东北黑土地保护和地力恢复。 三是提高机械化水平。推进大中型灌区节水改造和精细化管理，建设节水灌溉骨干工程，同步推进水价综合改革。加强大中型、智能化、复合型农业机械研发应用，农作物耕种收综合机械化率提高到75%。 四是加强种业技术攻关，实施种质资源保护利用和种子库建设，确保种源安全。重视粮食产业各领域高层次人才培养，培育种业领域创新主体，推动种业与产业的高效发展。 五是加大资金投入，用于价格支持、粮食补贴及仓储设施的建设等。 除以上这些宏观层面的政策支持外，粮食安全战略的实施还需高度重视“有效市场”的积极作用。必须进一步进行市场化改革，通过制度效率的提升保证粮食安全战略的实现。中国改革开放40多年的探索和发达国家的历史经验证明，实现农业现代化有两个重要支柱：一个是科技进步，一个是市场机制。粮食安全的宏观目标最终要落实到农民、合作社、农业企业等微观主体上，粮食安全应是这些主体生产经营的结果。中国有全球最大规模的粮食和食品消费市场，这是推动经营者积极自主进行粮食生产、加工等活动的最大动力。为进一步调动微观主体的积极性和创造性，需加快一系列的制度改革和创新。目前，急需从以下方面加快改革进程：一是户籍制度改革，以促使有知识、有资金、有能力、有兴趣的人才能够进入农村成为职业农民，并安心种粮；二是农村土地产权制度改革，以促进土地等要素流转，降低粮食生产的土地成本；三是培养和健全执行粮食安全战略的市场主体，除了家庭农场、农村合作社外，还应更加重视龙头企业的创新和带动作用。
